Neden cumhurbaşkanlığı sistemi?

Gündemdeki Anayasa değişikliği ile getirilmek istenen “Türk Tipi Başkanlık/ Cumhurbaşkanlığı Sistemi” Amerikan modelinden ayrılan özellikleri nedeniyle bazı kesimlerce eleştirilmektedir. Halbuki, Türkiye’deki yaygın kanaatin aksine Amerikan modeli başkanlık sistemi çok da başarılı değildir. O kadar ki, bu ülkede mevcut başkanlık modelinin revize edilmesi konusu tartışılmaktadır. Bu nedenle sağlıklı bir şekilde işlemeyen Amerikan modelinin körü körüne taklit edilmesi yerine, Türkiye’ye uygun bir model geliştirme çabası yerindedir.

Prof. Dr. Yavuz Atar

Amerika’da siyasal sistem 20. yüzyılın ikinci yarısından itibaren ciddi güçlüklerle karşılaşmış ve Anayasa bu sorunların çözümünde yetersiz kalmıştır. Bu yetersizlik, federal devlet kurumlarının, siyasal partilerin ve politika yapımı süre­cinin sorunlar karşısında etkisiz ve yetersiz kalmasından kaynak­lan­mak­ta­dır. Bu nedenle, William Gladstone’nun bir zamanlar, “insanoğlunun en mükemmel eseri” olarak nitelendirdiği Amerikan Anayasası üzerine tartışmalar ve anayasal reform istek­leri ortaya çıkmaya başlamıştır.

Anayasal sorunların başında, yetkilerin federal paylaşımının giderek merkezi yönetim lehine değişmesi, Kongre’nin çalışmasıyla ilgili bazı güçlüklerin bulunması, başkanlığın kurumsal olarak giderek tecrit edilmesi, Başkan ve Kongre arasındaki ilişkilerin kurumsal olarak bazı tıkanmalara yol açması, mahkemeler ve bürokrasinin artan siyasal üstünlüğü, siyasal partilerin sürekli olarak zayıflaması, menfaat gruplarının politika ve faaliyetlerinin aşırı bir ölçüde yüksel­miş olması gibi durumlar gelmektedir. Bütün bu gelişmeler bazı yazarlarca, “yeni Amerikan siyasal sisteminin olumsuz özellikleri” olarak görülmekte ve bu nedenle Anayasanın gözden geçiril­mesi gerektiğine işaret edilmektedir.

Bazı dönemler­de, özellikle nüfuzlu başkanlar, egemenliğin federalizme göre paylaşılması, merkezi iktidar üzerindeki sınırlamalar ve yasama organına (Kongre), yürütme organı karşısında öncelik tanınmasından yakınmıştır. Genellikle başkanların nüfuzlu ve etkili olduğu dönemlerde daha güçlü bir başkanlık oluşturulması gündeme gelirken, başarısız ve etkisiz başkanlar döneminde bu düşüncelerin çekiciliğini yitirdiği görülmüştür. Günümüzde ise, güçlü bir merkezi hükümetin tehlikeli olacağı inancının bazı çevrelerce savunulmasına karşın, güçlü başkanlık düşüncesi giderek taraftar toplamaktadır. Güçlü başkanlık, etkili bir hükümet ile disiplinli ve sorumlu partile­rin ortaya çıkmasında da zorunlu bir şart olarak görülmektedir. Bu görüşte olan yazarlara göre, sorumlu ulusal partiler, güçlü başkanlık ve merkezi otorite, yönetimde etkinlik ve sorumluluğun gelişmesini sağlayacaktır.

Bu kapsamda özellikle etkili hükümet için yetersiz olduğuna inanılan Amerikan anayasal sistemine şu noktalardan eleştiriler yöneltilmektedir (James L .Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government):

1) Sistem, etkili ve sorumlu hükümeti gerçekleştirecek karar alma mekanizmasının üç ayrı unsuru olan başkan, Senato ve Temsil­ciler Meclisi üzerinde birleştirici bir parti kontrolünü sağlamaktan uzaktır.

2) Başkan ve Kongre’nin görev süreleri ile seçimler arasındaki zaman diliminin kısalığı, liderlere ve yasama organına bazı temel sorunlara etkili bir şekilde çözüm üretme ve uygulama imkanını vermemektedir.

3) Anayasal sistemde, Başkan ve Kongre arasında ortaya çıkan uyuşmazlıkların giderilme­sini sağlayacak bir mekanizma öngörülmemiştir. Hükümetin hareket­sizliği ve başarısızlığına yol açan böyle durumlarda, tarafların, karşılıklı olarak tartışmak ve eli kolu bağlı olarak bir sonraki seçimleri beklemekten başka ellerinden bir şey gelmemektedir.

4) Yürütme ve yasama organları arasında uyumlu bir işbirliğini sağlayacak nitelikte hukuki bir mekanizma bulunmadığı gibi, yasama ve yürütmeyi ortak amaçlar üzerinde birleştirecek bir bağ olan disiplinli ve sağlam siyasal partiler de yoktur.

5) Mevcut kontrol ve dengeler sistemi, yasama ve yürütme kuvvetlerinin gerekli durumlarda birbirini durdurmasına ya da diğerine üstünlük sağlayarak gerekli kararları almasına izin vermemektedir.

Rasyonelleşme önerileri

Hükümet sisteminin sahip olduğu bu sorunların, parlamenter hükümet sisteminin bazı kurallarından yararlanmak ve mevcut sis­temde bir takım değişiklikler yapılmak suretiyle giderilebi­leceğini savunan ve özellikle anayasal reform ve hükümet sistemi üzerine çalışmalar yapan yazarlar, bu alanda şu önerilerde bulunmakta­dırlar (James L. Sundquist, Constitutional Reform and Effective Government; Charles M. Hardin, Constitutional Reform in America: Essays on the Seperation of Powers; Lloyd N.Cutler, “To Form a Government”, Foreign Affairs, Vol. 59; Gerald Pomper, “Toward a More Responsible Two-Party System? What Again?”, Journal of Politics, Vol. 33):

1) Devlet kuvvetleri­nin partiler arasında bölünmesi durumunda, kuvvetler ayrılığının devlet organları arasında çatışma ve çıkmazlara yol açması ihti­mali daha yüksektir. Bölünmüş yönetimin ortaya çıkmasını engelleyen çeşitli tedbirler bulunmakla birlik­te, en etkili yöntem, başkanlık seçimleri ile Senato ve Temsilciler Meclisi seçimlerinin aynı zamanda yapılmasıdır.

2) Yasama dönemlerinin uzatılması: Farklı partilere dağılmamış, yani bölün­memiş bir hükümet bile sürekli olarak gelecek seçimlerin tehdidi altındadır. Yenileme seçimleri, başarısız bir yönetime karşı seçmenlere memnuniyetsizliklerini ortaya koyma imkanı vermekle birlikte, başkanı değiştiremedikleri için istemedikleri hükümeti değiştirme şansları bulunmamaktadır. Ara seçimleri kaldırmak ve seçim süresini uzatarak seçim baskısını nispeten hafifletmek için dört yıllık Temsilciler Meclisi ve sekiz yıllık Senato yasama dönemleri kabul edilmelidir. Bu gerçekleşirse, başkan ve Kongre fazla popüler olmayan bir takım tedbirleri almak hususunda rahat­layacaktır. Böylece uzun vadede daha iyi sonuçlar doğuracak poli­tikalar uygulama alanı bulacak ve yasama organı da bundan yarar­lanabilecektir.

3) Başarısız bir hükümetin değişmesini sağlayacak ve tıkanmayı çözecek özel bir seçim metodu: Hükümet bunalımlarının ortaya çıkmasına yol açan bütün âcil durumlarda başvurulmak üzere, Başkan ya da Kongrenin her iki kanadının ayrı ayrı talep edebileceği özel bir seçim yapılabilir. Bu seçimde Kongre’nin her iki meclisinin bütün sandalyeleri, başkanlık ve başkan yardımcılığı tamamen yenilene­cektir.

4) Başkana bütçe konusunda sınırlı bir veto yetkisi verilmesi: Başkana bütçe konuları üzerinde de söz sahibi olacağı ve ancak her iki meclisin mutlak çoğunluğunca etkisiz hale getirilebilecek sınırlı bir veto yetki­sinin tanınması, yasama ve yürütme arasındaki güç dengesini boz­madan, bütçe açıklarını gidermek hususunda başkana önemli ve yeni bir güç kazandıracaktır.

5) Yasama vetosunun sınırlanması: Kongrenin her iki meclisince ayrı ayrı kullanılabilen yürütmenin bazı işlemleri üzerindeki veto yetkisi sınırlandırılarak, her iki meclisin ancak birlikte bu yetkiyi kullanmasına izin verilmelidir.

6) Çıkmaza dönüşen sorunların çözümü için ulusal düzey­de referandum yapılması: Bu tür bir referanduma gidilmesi, Başkan, Kongre ya da meclislerden biri tarafından kararlaştırıla­bilir. Bir yıl içinde yapılacak referandum sayısı sınırlanabilir.

Bu yazarlara göre, karşılıklı iknâ, pazarlık ve uzlaşmalarla güçlükle işleyen Amerikan başkanlık sisteminde bu rasyonelleştirmelerin yapılmaması halinde sistemdeki sorunlar devam edecektir.

                Türkiye’de AK Parti ve MHP’nin uzlaşmasıyla ortaya çıkan Anayasa değişikliği paketindeki başkanlık sistemi teklifinin, Amerika’da başkanlık sisteminin rasyonelleştirilmesi amacıyla ortaya konulan önerilerle örtüştüğü görülmektedir. Önerilen Türk Tipi Başkanlık Sistemi ya da Cumhurbaşkanlığı Sistemi’nin rasyonelleştirme kapsamda değerlendirilebilecek özellikleri şunlardır:

1) Türk Tipi Başkanlık Sistemi’nde, Türkiye Büyük Millet Meclisi ve Cumhurbaşkanlığı seçimlerinin eşzamanlı olarak yapılması kuralı benimsenmiştir. Nitekim yarı başkanlık sisteminin uygulandığı Fransa’da 2000 tarihli Anayasa değişikliyle eşzamanlı seçimin başka bir versiyonu olan yakın zamanlı seçim esası benimsenmiştir. Ünlü siyaset bilimci Giovanni Sartori de geliştirdiği “alternatif başkanlık” modelinde “başkanla parlamentonun aynı anda seçilmesi ve görevlerinin aynı anda sona ermesi” formülünü önermektedir.

2) Türkiye Büyük Millet Meclisi veya Cumhurbaşkanının kararıyla, her iki organın birlikte seçimlerinin yenilenebilmesi öngörülmüştür. Bu prensip, Juan Linz’in başkanlık sistemiyle ilgili olarak ortaya koyduğu en önemli sorunlardan biri olan “çatışmadan kaynaklı tıkanıklık ve krizlerin” aşılmasına yardım edebilir. Yazar, başkanlık sisteminde yasama ile yürütme arasında ortaya çıkabilecek uyuşmazlıklardan kaynaklanan kriz anlarında tarafların birbirlerinin görevini sonlandıramaması, başka bir ifadeyle güvensizlik oyu ve fesih gibi mekanizmaların bulunmamasının tarafları anayasa dışı seçenekler aramaya sevk edebileceği tehlikesine işaret etmiştir.

3) Yine Amerikan sisteminde Başkanın atamalarının Kongrenin onayına tabi olması Başkanı bütünüyle güçsüz hale getirdiğinden, Cumhurbaşkanlığı Sistemi teklifinde Cumhurbaşkanı ile Meclisin yetkileri çatışmaya yol açmayacak şekilde ayrıştırılmıştır.

4) Amerikan sisteminin en önemli zaafı bütçenin kabulünde Başkanın tamamen devre dışı olması nedeniyle yaşanan bütçesiz kalma durumudur. Türk sisteminde bütçenin kabul edilmemesi halinde önceki yılın bütçesi belli bir artışla uygulanabilecektir.

5) Amerikan ve diğer bazı başkanlık sistemlerinde başkanın kararname çıkarma yetkisinin sınırları net olmadığından uygulamada ciddi tartışmalara yol açmaktadır. Türkiye modelinde Cumhurbaşkanının kararname çıkarma yetkisinin sınırlarının net bir şekilde belirlenmeye çalışıldığı görülmektedir.

Muhtemelen uzlaşma çabasından kaynaklanan bir kısım teknik kusurlarına rağmen, Türk Tipi Başkanlık Sistemi teklifinin hazırlanmasında, bugün Amerika’da güçlükle işleyen, sıklıkla tıkanmalara yol açan ve revize edilmesi önerilen Amerikan modelinin sorunlu özelliklerinin kopya edilmeyerek, Amerikan literatüründeki rasyonelleştirmeye yönelik önerilerden esinlenilmiş olması olumludur.

Hükümet sistemi revizyonu Amerika’da giderek taraftar bulan bir görüş olmakla birlikte, bu ülkenin şartlarından dolayı (özellikle federalizm) bir anayasa değişikliği yapılması oldukça zordur. Buna karşılık, Türkiye’de Anayasa değişikliği için yeterli siyasal uzlaşma sağlanmış görünmektedir. Rasyonel bir başkanlık modelinin geliştirilerek Meclise ve referandum yoluyla halkın önüne getirilmesi bir başarı olarak görülmelidir.

Öte yandan Türkiye’de, Cumhurbaşkanlığı Sistemi’nin kuvvetler ayrılığını yeterince dikkate almadığı gerekçesiyle parlamenter sistemin savunulmasındaki argümantasyon mantığı anlaşılır gibi değildir. Zira, parti kontrolü yoluyla yasamanın tamamen yürütmeye bağımlı hale geldiği parlamenter sistemlerde kuvvetler ayrılığından zaten söz edilemez. Parlamenter sistemlerde kuvvetler ayrılığı zamanla sadece yasama/yürütme ile yargı arasındaki bir ayrılığa dönüşmüş bulunmaktadır.

[email protected]

Prof. Dr. Yavuz Atar / Anayasa Hukukçusu