Anayasada değişiklik nasıl yapılır?

Ülkemizde gerekçeleri ve önerileri farklı da olsa "Anayasa'nın değişmesi gerekiyor" diyenler büyük bir çoğunlukta. Gün geçtikçe "gerçekleşme olasılığı" artan bu değişikliğin, meclis aritmetiği, kabul sayısı, oylamalar, referandum, Cumhurbaşkanı onayı ve AYM konularını içeren boyutu da üzerinde durulmayı hak ediyor.

Cüneyd Altıparmak / Hukukçu

Anayasa değişikliği Cumhurbaşkanı Recep Tayyip Erdoğan'ın açıklamaları, siyasi partilerin taslakları, sivil toplumun katkısı, vatandaşın talepleri bağlamında ve kendi mecrasında ilerliyor. Ülkemizde gerekçeleri ve önerileri farklı da olsa "Anayasa'nın değişmesi gerekiyor" diyenler büyük bir çoğunlukta. Bu konuda kimin ne düşündüğünü daha önce ele almış ve güncel metinler üzerinden son durumu aktarmıştık. Gün geçtikçe "gerçekleşme olasılığı" artan bu değişikliğin bir de "meclis aritmetiği", "kabul sayısı", "oylamaları", "referandum", "Cumhurbaşkanı onayı" ve "anayasa mahkemesi" konularını içeren boyutu var. Bu kısmı tamamen hukuki bir yön. Bunun herkes tarafından bilinmesi gerekiyor. İşte bu yazımızda, Anayasa değişikliği konusunun bu yönlerini ele alıp yalın bir dille, hukuki süreci anlatıp bir değerlendirme yapacağız.

Anayasa neden önemlidir?

Bir devletin anayasası, o ülkenin vitrinidir. Bir ülkenin anayasasının "Başlangıç" bölümünü bile okursanız, o ülkenin nasıl bir ülke olduğu anlamanız mümkündür. Bu yönüyle Anayasa, devletin temel yapısını kuran belge niteliği taşır. Devletin üç temel organı vardır: Yasama yani meclis, yürütme ve yargı. Bunların birbiri ile olan ilişkilerini, kuruluş biçimlerini anayasa düzenler ve belirler. 1982 Anayasası'nın 6. maddesinde yer alan şu düzenleme bu işin özeti mahiyetindedir: "Hiçbir kimse veya organ kaynağını Anayasadan almayan bir devlet yetkisi kullanamaz." Bu kural neredeyse tüm anayasalarda olan bir kuraldır. Sadece devletler için değil, Anayasalar devlette yaşayan vatandaşlar için de önemlidir. Temel hak ve özgürlükleri güvence altına alan Anayasa; bireyleri diğer bireylere ve bireyleri devlete karşı koruyan hukuki bir kalkan işlevi görür. Yaşama hakkından, düşünce özgürlüğüne; mülkiyet hakkından, çalışma özgürlüğüne insan onuruna yaraşır bir yaşamın teminatı anayasadır.

Anayasa niçin değişir?

Her gün hızla değişen ve dönüşen bir dünyada yaşıyoruz. Bu dönüşüme ayak uydurmaya çalışıyoruz. Devletler de toplum da bireyler de bundan etkileniyor ve kendilerini "güncelleme" ihtiyacı duyuyorlar. Devletin kurallarını koyan irade Meclistir. Meclis çağın gereklerine göre bunu günceller ve değiştirir. Yeni kanunların ve kuralların çıkarılması değişen ihtiyaçlara ayak uydurmak içindir...

Anayasalar da böyledir ve değişime ihtiyaç duyabilirler. Anayasa hukukunda iki tür anayasa vardır: Değiştirilmesi kolay olanlar yani esnek anayasalar. Değiştirilmesi zor olanlar yani katı anayasalar. Mecliste, salt çoğunluk ile bir kanun geçebilirken, konu anayasa değişikliği olunca bunu iki türlü oylama ve nitelikli çoğunluk şartına, buna ek referanduma ve bir makamın onayına bağlayabilirler. Hangi anayasa türünün iyi olduğu ülkelerin konumuma, toplumun yapısına göre değişir.

Değişim nasıl olur?

Dünya anayasalarına bakınca karşımıza beş tür değiştirme biçimi çıkar. Birinci tür "yalnızca parlamento kararı" suretiyle yapılan değişikliktir. Bu yöntemde anayasanın tek bir parlamento kararı ile değişmesi mümkündür. Ve genellikle nitelikli çoğunlukla kabul edilmesi şartı aranır. Başkaca bir işleme gerek yoktur. Nitelikli çoğunluk aranmasından maksat, geniş bir uzlaşmanın ürünü ile değişikliğin yapılmasını tesis etmektir. Az da olsa bazı ülkelerde anayasa değişikliği parlamentodaki basit çoğunluk kararı ile yapılabilmektedir. Bu halde Anayasalar neredeyse yasalara eş ve kolay değişebilen görünüm arz eder. İkinci tür değiştirme yöntemi ise "parlamento kararı ve referandum yapılması" yöntemidir. Anayasa değişikliğinin parlamentoda oylanması sonrasında, çıkan sonuç referanduma sunulur. Katılık düzeyi daha yüksektir. Referandum, zorunlu veya seçimlik olabilir. Üçüncü yöntem ise iki meclisli sistemde görülür. Buna göre, değişiklik iki parlamentodan geçer ve referanduma götürülür çıkan sonuca göre anayasa maddesi niteliğini kazanır. Dördüncü yöntem "parlamento kararının eyalet meclislerince onaylanması" şekildedir. Bazı federal ülkelerde parlamento kararına ilave olarak eyalet yasama meclislerinin onayı zorunlu tutulmuştur. Beşinci yani son tür ise "sadece referandum yapılması" yöntemdir. Bazı ülkelerde tüm anayasa değişiklikleri sadece ve sadece referandum vasıtasıyla yapılabilmektedir. Bu yöntem bazı ülkelerde anayasanın bir kısmı için öngörülmüştür. Önemli bazı hükümlerinin sadece referandum vasıtasıyla değiştirilebileceği kayıt altına alınarak, anayasanın kendi içinde farklı türden değiştirilmesi yöntemi getirilmiştir.

Türkiye'deki durum

Anayasanın değiştirilmesi teklifi TBMM üye tamsayısının en az 1/3'ü yani 200 milletvekili tarafından yapılabilir. 2018 değişikliği kapsamında Cumhurbaşkanı ya da bakanlar Anayasa değişikliği kanun teklifinde bulunamazlar. Anayasa değişikliği önergesini sadece milletvekilleri verebilir. Anayasa değişiklik teklifleri TBMM Başkanlığına sunulur. Meclis Başkanlığınca bu teklif, Anayasa komisyonuna havale edilir. Komisyon, görüşmelerini tamamladıktan sonra teklifi, bu konudaki raporuyla birlikte genel kurula sunmak üzere TBMM Başkanlığına gönderir. Anayasaya göre, Anayasanın değiştirilmesi hakkındaki teklifler TBMM Genel Kurulunca iki kez görüşülür. Birinci görüşme: Anayasa değişiklikleri gizli oyla oylanır. Bu görüşmede, Genel Kurulda değişiklik teklifinin tümü üzerinde görüşme açılır. Oylama gizli yapılır. Maddelere geçilme kabul edilmezse, değişiklik reddedilmiş olur. Maddelere geçilmesi kabul edilirse her biri teker teker görüşülür ve her bir madde oylanır. Bu oylamada en az 3/5 nitelikli çoğunluk (360 milletvekili) aranır ve oylama gizli oyla yapılır. Birinci görüşme tamamlandıktan sonra ikinci görüşmeye geçilir. İkinci görüşmeye, birinci görüşmenin bitiminden 48 saat geçmeden başlanamaz. Bu duruma literatürde "ivedilikle görüşülemez" denmektedir. İkinci görüşme: Birinci görüşmede maddeler üzerinde değişiklik önergesi verilmişse bu önergeler görüşülür ve en az 3/5 çoğunluk aranmak suretiyle oylanır. Sonrasında maddelerin her biri tekrar oylanır. Eğer değişiklik önergesi yoksa herhangi bir görüşme yapılmadan maddelerin her biri tekrar oylanır. Birinci görüşmede üzerinde değişiklik teklifi bulunmayan bir madde hakkında ikinci görüşmede önerge verilemez. İkinci görüşmede maddelerin her birinin oylanmasında da nitelikli çoğunluk (en az 3/5) aranır ve oylama gizli yapılır. Son görüşme: İkinci görüşmenin sonunda Anayasa değişiklik teklifinin tümü gizli oyla oylanır. Anayasaya göre değiştirme teklifinin kabulü Meclis üye tamsayısının en az 3/5 çoğunluğunun gizli oyuyla mümkündür.

Cumhurbaşkanının yetkileri

TBMM Genel Kurulunda Anayasa değişikliğine dair kanun kabul edildikten sonra Cumhurbaşkanına gönderilir. Cumhurbaşkanının kendisine gönderilen Anayasa değişikliği kanunları üzerinde tekrar görüşülmek üzere meclise gönderme, kabul edilme çoğunluğuna göre ise imzalama veya halkoyuna sunma yetkisi vardır. Cumhurbaşkanı bu yetkileri tek başına kullanmaktadır: 1.İhtimal: Değişikliğin 360 ila 399 arasında bir oyla kabulü; eğer Anayasa değişikliği kanunu, Meclis üye tamsayısının en az 3/5'inin (360 milletvekili) oyuyla veya 2/3'den (400 milletvekili) az oyla kabul edilir ve Cumhurbaşkanına gönderilirse Cumhurbaşkanı bu kanunu imzalayıp yürürlüğe sokamaz. Değişikliğin kendisine gelişinden itibaren 15 gün içinde ya meclise tekrar görüşülmek üzere geri gönderir yada halk oyuna sunar. İade edilen değişiklik aynı oy oranıyla geri gelirse, değişiklik için halk oylamasına gidilecektir. 2.İhtimal: Değişikliğin 400 ve üzeri oyla kabulü; eğer Anayasa değişikliği kanunu, Meclis üye tam sayısının 2/3'den (400 milletvekili) fazla oyla kabul edilir ve Cumhurbaşkanına gönderilirse Cumhurbaşkanı bu kanunu imzalayıp yürürlüğe sokabilir, halk oyuna götürebilir veya bunu meclise iade edebilir. İade halinde meclis aynı nisapta oyla geri gönderirse, bu kere Cumhurbaşkanı ya yürürlüğe koyacak ya da ihtiyari biçimde halkoyuna sunabilecektir. Burada takdir kendisinindir. Değişikliğin kendisine gelişinden itibaren on beş gün içinde, ya meclise tekrar görüşülmek üzere geri gönderir ya da halk oyuna sunar. İade edilen değişiklik aynı oy oranıyla geri gelirse, değişiklik için halk oylamasına gitme ve onaylanıp yürürlüğe konma ihtimalleri yine vardır.

'İlk 4 madde' meselesi

Siyasi ve hukuki açıdan eleştirilse de anayasanın bazı hükümlerinde değişiklik yapmayı engelleyen veya görece diğer maddelerinin değiştirilmesine göre daha zorlaştıran ülke anayasalarının sayısı az değildir. Genellikle bu maddeler, ülkenin yönetim şekli, toprak bütünlüğü, egemenliğin kaynağı ve kullanımı, temel insan hak ve özgürlükleri, anayasa değişikliği ve resmi dil gibi bazı önemli konularla ilgilidir. Bunun temel iki amacı vardır: "kurucu değerlerin korunması" veya "insan hak ve temel özgürlüklerinin" dokunulmaz hale getirilmesi gayreti... İki kaygı da normaldir. Değişiklikler gündeme gelince, "değiştirilemez maddeler" konusu gündemimize tekraren girdi. Kimilerine göre, bu ilk dört maddenin değişmesi mümkün değildir. Bunun dayanağı ise Anayasanın 4. maddesindeki "Anayasanın 1'inci maddesindeki Devletin şeklinin Cumhuriyet olduğu hakkındaki hüküm ile, 2'nci maddesindeki Cumhuriyetin nitelikleri ve 3'üncü maddesi hükümleri değiştirilemez ve değiştirilmesi teklif edilemez" şeklideki maddedir. Bu ilk üç madde "Türkiye Devleti bir Cumhuriyettir", "toplumun huzuru, milli dayanışma ve adalet anlayışı içinde, insan haklarına saygılı, Atatürk milliyetçiliğine bağlı, başlangıçta belirtilen temel ilkelere dayanan, demokratik, laik ve sosyal bir hukuk Devletidir." "Ülkesi ve milletiyle bölünmez bir bütündür", "Dili Türkçedir", "Bayrağı", "İstiklal Marşı", "Başkenti Ankara'dır" biçiminde hükümler içermektedir. Bu konularda kamuoyuyla paylaşılan tüm taslaklar yönünden bir tartışma vaki değildir. Hemen her taslak bu ilkeleri koruma yönünde adım atmaktadır. Ancak, anayasa yapımının doğru bir mecrada ilerlemesi için bu maddelerin de tartışmaya açılmasında hukuken bir engel olduğunu düşünmüyoruz. Bu maddelerin tartışmaya açılması, Türkiye Cumhuriyeti Devleti'nin bu maddeler ile elde ettiği kazanımların ortadan kaldırılması şeklinde anlaşılmaktadır. Ancak burada geçen ve yıllar içinde ülkede hukuk aracılığıyla çatışmalara sebep olan dayanak bir takım "kavramların" açıklanması ve hangi anlamda yorumlanamayacağının belirtilmesinde de bir beis görmek, "yeni anayasa", "yeni mutabakat fikrine pek uygun düşmez". Bu konuların konuşulmadan önkabul ile çalışma yürütülmesi ve nihayetinde bu değişmez unsurların toplum yapısına aykırı yorumlanmasını engelleyici biçimde tahkim edilmesi ile ortaya bir "kabul" çıkacağını belirtmek isterim. Altını çizerek belirtmek isterim ki bu maddelerin tartışılması demek bunların ortadan kaldırılması olarak da anlaşılmamalıdır. Hatta, "kurucu değerlerin muhafazası" maksatlı ilk dört maddenin "temel haklar ve özgürlükler" yönünden uygulamada sorun çıkmayacak biçimde net ve somut ifadelerle netleştirilip, değişmez kuralların sayısını arttırmak bile mümkündür. Bu yönde her fikir kıymetlidir. Demokratik tahammül gösterilip, dinlenmelidir.

Anayasa Mahkemesi

Anayasa değişikliği meselesinin bir de yargı boyutu vardır. Bilindiği gibi Anayasa Mahkemesi, kanunların, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin ve Türkiye Büyük Millet Meclisi İçtüzüğünün Anayasa'ya şekil ve esas bakımlarından uygunluğunu denetler. Anayasa değişikliklerini ise sadece şekil bakımından inceler ve denetler. Yani anayasa değişiklikleri Anayasa Mahkemesinde dava açılması halinde gündeme gelebilir ancak bu incelemede işin esasına girilmeyecektir. Anayasa'nın 148. maddesinde yer alan "teklif çoğunluğu ve oylama çoğunluğu" ibaresinden Anayasa değişikliğinin denetimi yapılırken mahkeme iki ayrı çoğunluğa ulaşılıp ulaşılmadığını inceleyecektir. Yasalar usul yönünden Mahkemece denetlenirken, "son oylamanın öngörülen çoğunlukla yapılıp yapılmadığı" hususuyla sınırlı bakılır. Anayasa değişikliklerinde ise "oylama çoğunluğundan" söz edildiği için uygulamada ve Anayasa Mahkemesi'nce verilen kararlarda da Anayasa değişikliği teklifinden son oylamaya kadarki süreçteki sayılar yönünden bir inceleme olacaktır. Doktrindeki bir takım görüş ve bir takım uygulama Anayasa Mahkemesinin "ilk dört" madde yönünden, değişikliğin esasına girilebileceğini belirtmektedir. Ancak bizim de katıldığımız ve doğru olduğu düşündüğümüz görüşün öncülleri şöyledir: (1) Oylamalar yönünden yani usulden uygun olan anayasa değişikliği artık bir anayasa normuna dönüşür. (2) Yeni oluşan Anayasa normu ile önceden var olanlar arasında bir hiyerarşi yani birbirinden üstün olma durumu yoktur. (3) Bir Anayasa değişikliğinin diğer Anayasa normlarına esas bakımdan uygun olma zorunluluğu yoktur. (4) Tüm bunlara ek olarak herhangi bir Anayasa normunun esas bakımdan incelenmesine dair kural koyan bir hüküm de yoktur.

Halkoylaması süreci

Yaygın adıyla "referandum", Türk hukukundaki ifadesi ile "halk oylaması"... Cumhurbaşkanın kendi tercihi ile veya zorunlu olarak gideceği bir yoldur. Bunu yukarda izah etmiştik. Halkoyuna sunulan Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunların yürürlüğe girmesi için, halkoylamasında kullanılan geçerli oyların yarısından çoğunun kabul oyu olması gerekir. Burada dikkat edilmelidir ki TBMM, Anayasa değişikliklerine ilişkin kanunların kabulü sırasında, değişikliklerin halkoylamasına sunulması halinde, Anayasanın değiştirilen hükümlerinden, hangilerinin birlikte hangilerinin ayrı ayrı oylanacağını da karara bağlayacaktır. Bu halde, Cumhurbaşkanını bir kısmını referanduma götürme ve bir kısmını onaylama gibi bir ihtimal yoktur. Burada halkoylamasına götürme iradesi meclisin vereceği, belirteceği şekilde olmalıdır. Bu süreç "Anayasa Değişikliklerinin Halkoyuna Sunulması Hakkında Kanun" (3376 s. Kanunun) çerçevesinde yürütülür. Anayasa değişikliğinin halkoylaması, ilgili Anayasa değişikliği Kanununun Resmî Gazetede yayımını takip eden 60. günden sonraki ilk pazar günü yapılır. Vatandaşın önüne inen sandıkta, beyaz renk üzerinde "Evet", kahverengi üzerinde "Hayır" ibareleri bulunan iki ayrı renkten müteşekkil birleşik oy pusulası kullanılır. Geçerli oyların yarısından çoğu "Evet" ise, Anayasa değişikliği Türk Milleti tarafından da kabul edilmiş olur.

Birkaç önemli husus

(1) Anayasa değişiklikleri siyasetin alanında cereyan eder ancak milletin mutabakat metni olan anayasaların siyasette "köşeye sıkıştırma" aracı haline gelmemesi için tüm siyasilere görev düşmektedir. Zira, ülkenin geleceğini belirleyecek bir anlaşma zemininin, siyaset malzemesi haline gelmesinin sonuçlarını millet olarak çekeriz. Bu anlamda tüm siyasi aktörlerin sorumlu davranması bir tercih değil kamusal bir görevdir.

(2) Gündemde olan konu anayasanın bir veya birkaç maddesinin değiştirilmesi değil tümünün değiştirilmesidir. Anayasanın tümünün değişmesinin aslında mümkün olamayacağı, bunun için tıpkı anayasayı yapan irade gibi bir yeni meclis olması gerektiği söyleniyor. "Kurucu meclis olmadan sıfırdan anayasa yapılamaz" şeklindeki bu görüş, ister istemez neredeyse tüm anayasalarını darbe sonrası yapmış bir ülkede çok çirkin bir çağrışım yapıyor. Bu konunun doğrusunun hukuki olarak şöyle olduğunu düşünüyoruz: "Anayasa'nın tüm maddeleri muadildir" bunun için bir kurucu meclise ihtiyaç duymadan, mevcuttaki yasama organı tümünü değiştirme kabiliyetine ve yetkisine haizdir. Bunun için son dönemdeki "yeni anayasa" söylemi, 1982 Anayasasındaki "anayasanın değiştirilme prosedürüne" tabidir.

(3) Değiştirilemez maddeler noktasındaki mutabakat önemlidir. Bu mutabakatın, bu maddelerden türeyen ve geçmişte hak ihlallerinde hukuki mesnet olarak kullanılan kavramların muğlaklığını gidermek ve temel hak ve özgürlüklerin kapsamını genişletmek noktasında olması gerekir. Burada ödev muhalefetindir. Bu minvaldeki değişikliklere kayıtsız/şartsız destek verileceğinin açıklanması ve oylamada buna dair maddelere yüksek oy verilmesi "mutabakat" fikri için önemli bir adımdır.

(4) Değişiklik meselesinin "Cumhurbaşkanlığı Hükümet Sistemi" ve "Güçlendirilmiş Parlamenter Sistem" tartışmalarında tıkanmaması için iktidar ve muhalefetin, mevcut sistemin aksayan yanlarını izale ve yürütme erkinde meclisin etkinliği arttırma yaklaşımları ile masaya oturması gerekir. Zira, bir yandan güçlü meclis deyip, yürütmeyi tartışan ve yeni bir yürütme modeli öneren yaklaşım çelişik bir görünüm arz etmektedir.

(5) Sonu anayasa sorununa dönen krizlerin bertaraf edilmesi için meclis yetkilerinin güçlendirilmesi, denetim mekanizmalarının bağımsız ve etkin kılınması ve Cumhurbaşkanlığı hükümet sisteminin aksayan yanlarının düzeltilmesi ile beraber, çağa uygun hak ve özgürlükler bütününü içeren, kişinin din, vicdan, ifade ve toplanma özgürlüğünü "ama"sız tesis eden bir anayasa, kendini yeni çağa uygun olarak yeniden kuracak Türkiye için büyük, kıymetli ve gerekli bir hedeftir.

[email protected]