Türkiye Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile mi yönetilecek?

Anayasa değişikliğine göre Cumhurbaşkanının sahip olduğu kararnamelerle düzenleme yetkisine oranla oldukça geniş yetkilere sahip olan ABD başkanı için söylenmeyen diktatörlük yaftasının, bu kadar dar yetkili Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı için söylenmesinin gerçekliklerle bağdaşırlığı bulunmamaktadır.

Yrd. Doç. Adnan Küçük / Kırıkkale Ünv. Hukuk Fak. Öğretim Üyesi

Anayasa değişikliğinde en çok eleştirilen konulardan birisi de Cumhurbaşkanına tanınan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisidir. Bu kesimlere göre Cumhurbaşkanı kararname çıkarma yetkisini kullanarak Meclisi devre dışı bırakacak, ülkeyi kararnamelerle yönetecek, hatta çıkaracağı Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile üniter yapıya son vererek federal yapıyı getirecek, daha sonra da ülke bölünüp parçalanacak. Burada, önce, değişiklik metnindeki hükme yer verilecek, sonra ABD’deki ve 1982 Anayasası’ndaki mevcut duruma temas edilecek, daha sonra da söz konusu iddianın haklılık derecesi tahlil edilecektir.

Anayasa değişikliğinin 8. Maddesine göre, Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde, kanun hükümleri uygulanır. TBMM’nin aynı konuda kanun çıkarması durumunda, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.

1982 Anayasasının mevcut metninin 91. Maddesine göre, TBMM, Bakanlar Kuruluna KHK çıkarma yetkisi verebilir. Ancak sıkıyönetim ve olağanüstü haller saklı kalmak üzere, Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleri ile dördüncü bölümünde yer alan siyasî haklar ve ödevler kanun hükmünde kararnamelerle düzenlenemez.

ABD’de tatbik edilmekte olan başkanlık sisteminde, Anayasanın kabul edilmesini takip eden yıllarda anayasal olarak başkanın Kongreye karşı nispeten zayıf olması istenmiş ve bu şekilde sınırlı yetkileri haiz bir yürütme profili öngörülmüştür. Bu öngörü ile uyumlu olarak başkan, bazı istisnai uygulamalar bir yana bırakılacak olursa, 20. yüzyıla gelinceye değin büyük ölçüde Kongrenin gölgesinde kalmıştır. Bu yöndeki isteklerin zamanla aşınması ve küresel ölçekte gelişen güçlü yürütme yönündeki ihtiyaç ve taleplerin tetiklemesi neticesinde ABD ve başkanın, güçlerini birbirlerine bağlı olarak artırdıkları görülmektedir.

Başkanın, yürütme organı olarak sahip olduğu yetkiler, Anayasasının 2. Maddesinde düzenlenmiştir. Anayasada yürütme yetkisinin başkana ait olduğu belirtildikten sonra, başkana verilen bazı yetkiler, büyük ölçüde soyut, muğlâk ve çok kısa bir şekilde sadece konu itibariyle belirtilirken, bazı yetkiler çok genel olarak ifade edilmiştir. Anayasaya göre başkanın görevi “kanunları sadakatle uygulanmasına nezaret etmek”tir (md. 2/3). Bu ifadenin kapsamı çok muğlaktır. ABD’de başkanlar, “kanunların sadakatle uygulanması ve yürütülmesi” kapsamında, idarenin başı, yetkili ve sorumlu kişisi sıfatıyla, hem bireysel işlemler yapmakta, hem de Anayasada açıkça öngörülmediği halde, 2. Maddenin yorumlanmasından yola çıkarak çok sayıda düzenleyici işlemler yapmaktadır.

Yürütme emirleri

Bu durumda başkanın üç tür idari işleminden söz edilebilir. Birincisi bireysel işlemler. İkincisi kanunların tatbik edilmesini sağlamak amacına yönelik olarak çıkarılan bizdeki tüzük ve yönetmelik benzeri düzenleyici işlemler. Üçüncüsü kanunların tatbik edilmesini sağlama amacının ötesine geçerek bir takım ayrıntıları tespit etmek üzere, hiçbir onaya bağlı olmaksızın, “yürütme emirleri (başkanlık emirleri)” adı verilen, kanun gücünde düzenleyici işlemler. Yürütme emirlerinin bir kısmı vardır ki, bunlar kanundan kaynaklanmadığı, hatta bunlar vasıtasıyla mevcut bir kanunda değişiklikler yapılabildiği gibi, daha önce kanunla düzenlenmemiş bir alan bile bu tür işlemlerle düzenlenebilmektedir. Bu vesileyle yürütme emirleri kanun gücünde etkinliğe sahip başkanlık emirleridir.

Yürütme emirleri vasıtasıyla, son yıllarda yürütmenin güçlenmesi yönündeki genel eğilimle uyumlu olarak, başkanın gücünü artırarak ülkede etkin yönetim ihtiyacının karşılanması yönündeki taleplere cevap verilmek istenmektedir. Başkan, herhangi bir yetki kanununa dayanmaksızın yaptığı yürütme emirleri yanında, Kongre tarafından kendisine verilen düzenleme yapma yetkisine istinaden de kanun gücünde işlemler yapabilmektedir. Nitekim Kongrenin, özellikle Birinci Dünya Savaşı sonrası dönemde, Başkana belirli alanlarda düzenleme yetkisi veren yetki kanunu niteliğinde kanunlar çıkardığı görülmektedir. Bu tür düzenleyici işlemler, yetki kanununa dayanması ve düzenlediği alanlar itibariyle Türkiye’deki KHK’lere benzemektedir.

İmza beyanı uygulaması

Başkanın Kongrenin çıkardığı kanunlara karşı sahip olduğu bir diğer etkinlik ve güç alanı da “imza beyanı” uygulamasıdır. İmza beyanları, Başkanların, bir kanunu onaylarken kullandıkları ve onaya tabi olan söz konusu kanun hakkında belirtmiş oldukları görüşleridir. Bu görüşler vasıtasıyla, bazı durumlarda kanunun uygulama alanı kısıtlanmakta, bazen de ilgili kanunun bazı kısımlarının uygulanması tamamen imkânsız hale getirilebilmektedir. Başkan bu yolla kanunların benimsemediği bölümlerinin uygulanmaması konusunda yürütme organı personeline ve kuruluşlarına talimat vermiş olmaktadır. Bu yetkiyi, Reagan, Baba ve oğul Bush’lar ve Clinton, değişen sıklıkta kullanmaktan kaçınmamıştır.

Anayasa değişikliğine göre, Cumhurbaşkanlığı kararnamelerinin düzenleme alanı, hem ABD başkanının kanun gücünde düzenleme yapma yetkisine, hem de 1982 Anayasası ile Bakanlar Kuruluna verilen KHK çıkarma yetkisine göre çok dardır. Çünkü mevcut Anayasa hükmüne göre, Bakanlar Kurulu KHK ile kanunla düzenlenen bir alan düzenlenebilir, bu yolla yetki kanununa dayanarak ve yetki kanununa aykırı olmamak şartıyla, Anayasada öngörülen istisnai alanlar hariç geri kalan bütün kanunlarda değişiklik yapılabilir, kanunların tamamı veya bir kısmı yürürlükten kaldırılabilir. Benzer yetkiler ABD’de de mevcuttur. Fakat Anayasa değişikliğine göre, kararnamelerle, kanunla düzenlenen bir alan düzenlenemez; hiçbir kanunda değişiklik yapılamaz. Anayasada sadece kanunla düzenleneceği belirtilen alanlarda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Mevcut Anayasaya ve ABD’deki uygulamalara göre, KHK ve başkanlık emirleri ile yürütmenin yetki alanı haricinde kalan alanlarda düzenleme yapılabildiği halde, değişikliğe göre Cumhurbaşkanlığı kararnameleri sadece yürütme yetkisine ilişkin konularda çıkarılabilir. Mevcut Anayasaya ve ABD’deki uygulamalara göre, daha önceki kanunlarla daha sonra çıkarılan KHK ve Başkanlık emirleri farklı hükümler içeriyorsa, KHK ve başkanlık emirleri uygulanır. Anayasa değişikliğine göre ise daha önce mevcut olan bir kanun ile daha sonra çıkarılan bir Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükmü çeliştiği takdirde, kanun hükümleri uygulanır.

Bütün bu değerlendirmeler dikkate alınacak olursa, Anayasa değişikliğine göre Cumhurbaşkanının sahip olduğu kararnamelerle düzenleme yetkisine göre oldukça geniş yetkilere sahip olan ABD başkanı için söylenmeyen diktatörlük yaftasının, bu kadar dar yetkili Türkiye Cumhuriyeti Cumhurbaşkanı için söylenmesinin gerçekliklerle bağdaşırlığı bulunmamaktadır. Benzer şekilde, 1982 Anayasası’nın mevcut haline göre, Bakanlar Kurulunun KHK ile düzenleyebileceği alan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenebilecek alandan kat kat fazla olduğu halde, bu durum görmezden gelinerek, anayasa değişikliği kapsamında Cumhurbaşkanının ülkeyi kararnamelerle yöneteceğini söylemek de, ya cehaletten ileri gelmektedir, ya da bile bile mesele abartılarak çarpıtılmaktadır.

Cumhurbaşkanlığı kararnameleri ile federal yapıya geçileceğini söylemek tamamen anayasal hükümlerle çelişmektedir. Çünkü Cumhurbaşkanlığı kararnameleri kanun yanında Anayasaya da aykırı olamaz. Kararnamelerle kanunlar ve Anayasa kesinlikle değiştirilemez. Diğer yandan üniter yapının yer aldığı Anayasanın 3. Maddesinin değiştirilmesinin teklif edilmesi bile yasak olduğu halde, bu madde hükmünün kararnamelerle değiştirilebileceğini söylemek anayasal gerçekliğin çarpıtılmasıdır. ‘Hayır’cıların bu tür manüplasyonlarla gerçekleri çarpıtmalarının nihai hesapta ‘Hayır’ kampanyasına zarar vereceğini bilmeleri gerekir. Gerçeklerin belki kısa süreliğine üzerleri örtülebilse de referanduma kadar geçecek uzunca süre içerisinde bu gerçeklerin mutlaka gün yüzüne çıkacağı muhakkaktır.

[email protected]