Cumhurbaşkanlığı Sistemi Yasama alanını daraltıyor mu?

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, bir yasama yetkisi devri değildir. Yürütme alanında tanınmış, anayasal anlamda asli bir yetkidir ve doğrudan yasama otoritesinin çıkardığı kanunlar ve yapacağı düzenlemelerle sınırlanmış bir yetkidir. Belirlendiği gibi doğrudan yürütmeyle ilgili olan dört konu dışında yasamanın önceliği tanınmış bulunmaktadır.

Prof. Dr. Haluk Alkan

Cumhurbaşkanlığı Sistemi ile ilgili yapılan tartışmaların başında yeni sistemin Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin yasa yapma alanını daralttığı iddiası gelmektedir. Konu ile ilgili tartışmalarda görülen en dikkat çekici ayrıntı, parlamenter sistem mantığı ile olaya yaklaşılmasıdır. Israrla başkanlık sistemi içinde parlamenter mantık aranması, tartışmaların yanlış bir zeminde yürütülmesine zemin hazırladığı gibi, tartışmayı gerçeklik zemininden de koparmaktadır. Bu nedenle yeni sistemin yasama alanının daraltılıp daraltılmadığı tartışılırken bunun başkanlık sistemi içinde, onun mantığı çerçevesinde yapılması daha uygun olacaktır.

Başkanlık sistemlerinde yasama alanının belirlenmesinde yasama ve kararname alanlarının karşılıklı konumlarına ve kararname yetkisinin başkanlık sisteminin temel mantığının ötesinde yasama alanını işgal edip etmediğine bakılması gerekmektedir.

Cumhurbaşkanlığı kararnamesinin önemi

Başkanlık sisteminde, Başkana kararname yetkisi tanınması bu hükümet sisteminin tabii bir sonucudur. Parlamenter sistemden farklı olarak, değişikliklerle tek seçime bağlı olarak oluşan parlamento üzerinden işleyen bir hükümet yapısı artık söz konusu olmayacaktır. Bunun yerine yasama ve yürütmenin doğrudan halk tarafından iki ayrı seçimle belirlendiği ve yürütmeden sorumlu kişi olan başkanın meşruiyetini doğrudan halktan aldığı bir hükümet yapısı ortaya çıkacaktır. Bu sistem başkanın halka karşı hesap verebilirliğini sağlamak amacıyla yürütme alanında onun otoritesini tanımakta ve politika belirleme iniyasitifini doğrudan seçimle belirlenen yürütme otoritesine vermektedir. Dolayısıyla sistemin işleyebilmesi için yürütme alanına giren konularda başkanın personelini belirleme, gerekli teşkilatı oluşturma, hizmet verimliliği ve izleyeceği politikanın yansıması olan kurumsal revizyonu yapabilme yetkileri ile donatılması gerekir. İşte Başkana kararname çıkarma yetkisi verilmesinin temel nedeni budur. Kararname Başkanın halka hesap verebilirliğini temin eden, halkın onu doğrudan sorumlu tutabilmesinin zeminini oluşturan bir yetkidir ve tüm başkanlık sistemlerinde kabul edilmiştir.

Başkanlık sistemin mantığına uygun bir çerçeve

Cumhurbaşkanlığı sisteminde kararname yetkisi Anayasanın 104. maddesine yapılan ekleme ile şu şekilde düzenlenmektedir:

“Cumhurbaşkanı, yürütme yetkisine ilişkin konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarabilir. Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenemez. Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Kanunda açıkça düzenlenen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanır. Türkiye Büyük Millet Meclisi’nin aynı konuda kanun çıkarması durumunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelir.”

Görüleceği gibi anayasa değişikliği, Cumhurbaşkanının yürütme yetkisi alanına giren konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisini tanıyarak Başkanlık sisteminin mantığına uygun bir çerçeve çizmektedir. Ancak teklifte, bu alanın hangi konuları içerdiğini tek tek saymak yerine (Örn. Brezilya Anayasası), yetkinin sınırlarını doğrudan, anayasa ve kanun alanı ile sınırlamaktadır...

Buna göre:

Anayasanın ikinci kısmının birinci ve ikinci bölümlerinde yer alan temel haklar, kişi hakları ve ödevleriyle dördüncü bölümde yer alan siyasi haklar ve ödevler Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenlenemeyecek, Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamayacak, Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile kanunlarda farklı hükümler bulunması halinde kanun hükümleri uygulanacak ve Meclis tarafından aynı konuda kanun çıkarması durumunda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi hükümsüz hale gelecektir.

Yasama alanı – kararname alanı

Anayasa değişikliğinin getirdiği çerçevenin iyi anlaşılabilmesi için, değişiklik çerçevesinde yasama alanından çıkartılıp, “Anayasal düzeyde asli olarak Cumhurbaşkanlığı kararnamesine bırakılan alanlar nelerdir?” sorusuna da bir cevap bulunması gerekmektedir. Değişiklik kanununda münhasıran Cumhurbaşkanlığı kararnamesine bırakılan altı alan bulunduğu söylenebilir. Bunlar Cumhurbaşkanı yardımcıları, bakanlar ve üst kademe kamu yöneticilerini atama ve görevden alma (Md. 104); bakanlık teşkilatlarının kurulması ve mevcut bakanlıklarının teşkilat yapısında değişiklik yapabilme (Md. 106); MGK Sekreterliği teşkilat ve görevleri (Md. 118); Kamu tüzel kişiliği kurma (Md. 123); Genel Kurmay Başkanını atama (Md. 117) ve Devlet Denetleme Kurulu (Md. 108) ile ilgili kararname yetkileridir.

Bu altı alan dışındaki kararname yetkileri bağımlı yetki dediğimiz, bir şekilde yasama izni ya da denetimine tabi olan yetkilerdir. Örneğin 73 ve 167. Maddelerde Cumhurbaşkanının düzenleyici yetki kullanabilmesi, Meclisin kanunla belirlediği sınırlar içerisinde kullanılabilecektir. Yine Cumhurbaşkanlığının OHAL dönemlerinde kullanacağı kararname yetkisi TBMM’nin denetimine tabi tutulmuştur.

Kararname alanı ile yasama alanı ilişkisini net olarak ortaya çıkarabilmek için bakılması gereken diğer husus, teklifin 16. Maddesinin E bendinde belirtilen yürürlükten kaldırılan maddelerin yasama alanında herhangi bir daralmaya yol açıp açmadığıdır. Yukarıda mevcut anayasanın münhasıran kanunlara bıraktığı alan dikkate alındığında, Devlet Denetleme Kurulu ile ilgili düzenleme yapma; bakanlıkların kurulması, kaldırılması, görev, yetki ve teşkilatının kanunla düzenlenmesi; askeri mahkemeler ile ilgili kanunlar bu kapsamda değerlendirilecek değişikliklerdir. Bu değişikliklerden ilk ikisi Cumhurbaşkanın yürütme alanında düzenleme yapma yetkisi ile uyumlu değişikliklerken, askeri mahkemeler ile ilgili olanlar doğrudan bu mahkemelerin kaldırılmasının bir sonucu olduğundan yasama – kararname alanı ile ilgili değildir.

Bu çerçeveden mevcut anayasa dikkate alındığında yasamaya ayrılmış seksen küsur alandan, doğrudan hükümet sistemi değişimine bağlı olarak yürütmeye bırakılan alan sayısı dördü bulmaktadır (Bakanlıklar, yürütme alanında kamu tüzel kişiliği kurma, Devlet Denetleme Kurulu, MGK Sekreterliği). Bunlardan kamu tüzel kişiliği kurma yetkisi, yine değişiklik teklifi ile belirtilen bakanlıklar ve yürütme içindeki diğer teşkilatlarla sınırlı kullanılabilecek yetkidir. Bunun dışında kamu tüzel kişiliği kurma yetkisi yine yasamanın yetki alanında bırakılmıştır. Cumhurbaşkanlığı kararnamesini düzenleyen madde dikkate alındığında, “Anayasada münhasıran kanunla düzenlenmesi öngörülen konularda Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarılamaz” hükmü uyarınca yaklaşık 80 alan yasamanın düzenleme alanı içinde korunmuştur. Türkiye’de parlamenter geçmiş nedeniyle yürütme alanında geniş bir kanun külliyatı bulunmaktadır. Bu da yürütme alanında tanınan Cumhurbaşkanlığı kararnamesi çıkarma yetkisini bizzat yürütme alanında da sınırlamaktadır.

MGK özü itibariyle istişari nitelikte

Burada bir noktanın daha üzerinde durmak gerekmektedir. Gerek Devlet Denetleme Kurulu, gerekse Milli Güvenlik Kurulu Sekreterliği aslında bir siyasal sistem için olmazsa olmaz kurumlar değildir. Başkanlık sistemi mantığı açısından, biri yürütme otoritesine görüş bildirmek, diğeri onun adına denetleme yapacak iki kurumun da kararname alanı içinde olması son derece normaldir. Dolayısıyla bu iki kurumun kararname ile düzenlenecek olması gerçek anlamda bir yasama alanı daralması olarak nitelendirilemez niteliktedir. Bakanlıkların kanun ile kurulması ise 1982 Anayasası ile getirilmiş bir düzenlemedir. Bu hükme Anayasada yer verilmesinin nedeni ise 70’li yıllarda koalisyon pazarlıklarında bakanlık sayısının artırılmasıdır. Başka bir ifade ile 1982 Anayasası’na kadar bakanlık kurulması yürütme alanında kullanılan bir yetkiydi ve koalisyon pazarlıkları nedeniyle tepki olarak kanun alanına alınmış bir durumdur. Dolayısıyla bakanlıkların kararname ile kurulacak olması başkanlık sisteminin doğasına uygundur ve bir yasama alanı sorunu değildir.

Yapılan analiz, başkanlık sistemine geçmenin tabii bir sonucu olarak Cumhurbaşkanlığına tanınan kararname çıkarma yetkisinin, olması gerektiği gibi yürütme alanında tanınmış bir yetki olduğunu göstermektedir. Bu düzenlemenin yasama alanını aşırı derecede sınırladığını iddia etmek de mümkün görünmemektedir. Anayasa değişiklik metninde “Kamu tüzel kişiliği, kanunla veya Cumhurbaşkanlığı kararnamesiyle kurulur” ifadesine yer verilmekte ve yine teklifin Geçici 21. Maddesi B bendinde “Bu kanunun yayımı tarihinden itibaren en geç altı ay içinde Türkiye Büyük Millet Meclisi, bu kanunla yapılan değişikliklerin gerektirdiği Meclis İçtüzüğü değişikliği ile diğer kanuni düzenlemeleri yapar. Cumhurbaşkanlığı kararnamesi ile düzenleneceği belirtilen değişiklikler ise Cumhurbaşkanının göreve başlama tarihinden itibaren en geç altı ay içinde Cumhurbaşkanı tarafından düzenlenir” denilmektedir. Bu çerçevede bir Kamu Yönetimi Çerçeve Kanunu ile yürütme alanında yasama ve kararname alanlarının net olarak çizilmesi, yaşanabilecek yetki anlaşmazlıklarının önlenmesi açısından önemli, aynı zamanda seçilecek Cumhurbaşkanı için de yol gösterici olacaktır.

Cumhurbaşkanlığı kararnamesi, bir yasama yetkisi devri değildir. Yürütme alanında tanınmış, anayasal anlamda asli bir yetkidir ve doğrudan yasama otoritesinin çıkardığı kanunlar ve yapacağı düzenlemelerle sınırlanmış bir yetkidir. Belirlendiği gibi doğrudan yürütmeyle ilgili olan dört konu dışında yasamanın önceliği tanınmış bulunmaktadır. Cumhurbaşkanının bütçe kanunlarını Meclise geri gönderme yetkisi bulunmadığı gibi, geri gönderebildiği kanunları ise Meclis salt çoğunlukla aşabilmektedir (Örn. ABD’de Kongrenin her iki kanadının ayrı ayrı üçte iki çoğunlukla karar alması gerekir). Bu oran başkanlık sistemlerinde başkanın vetosunu aşma konusunda tanınmış en alt sınırdır. Bütün bunlar dikkate alındığında değişikliklerle yasama alanının daraltıldığından söz edilemeyeceği görülmektedir.

[email protected]

Prof. Dr. Haluk Alkan / İstanbul Üniversitesi Öğretim Üyesi